外务部

成立背景督抚态度

清末是中国历史上剧烈变革的时代，随着中外交往的日益频繁，以及出国留学、考察人士的耳闻目睹，使得他们对英、美、日、德等国的责任内阁称赞不已。清廷立宪之前，他们倡导将君主的部分权力逐渐下移给内阁，主张实行渐变式的宪政改革，要求内阁对君主负责以及内阁由总理大臣所主持。光绪二十七年（1901年）夏，驻日公使李盛铎首次向清廷奏请实行君主立宪，变更专制政体。他认为各国变法首先在于确立宪法大纲，以此作为立宪之基础。并鉴于国体、政体有所谓专制、民主之差别，所以他建议清廷于近处参考日本勃兴的原因，于远处为防止俄国对中国边疆的扰乱，应该毅然决然颁布立宪，明定国是，再逐渐改革。此外，他还要求督办政务大臣要参鉴欧美诸国政体之精华，以中国的具体情形为根本，参酌变通，商拟变革立宪的具体事宜。

会办商约大臣盛宣怀也认为，西方各国政俗不同，所以存在着君主专制、君主立宪、民主共和三种政治体制。基于此，光绪二十八年（1902年）初，他便在比较西方各国政治体制的基础上向清廷上奏道：“较量国体，惟日、德与我相同，亦惟日、德之法于我适宜而可用”。也就是日本和德国在立宪的基础上保留了较多的君主专制的成分，十分契合清朝的现状。光绪三十年（1904年），出使法国大臣孙宝琦上书政务处，请求清廷仿照英、德、日本之体制，决定将政体改为立宪制，应该将此决定宣布中外，借以团结民心，巩固国家根本。并根据英国的两院制进而建议将政务处改为上议院，都察院为下议院。同年，张謇致函给袁世凯，劝他学习日本的伊藤博文，利用自己的地位和影响，促使清廷立宪，但当时袁世凯没有答应。同年，云南巡抚林绍年在奏折中也提出改君主专制为立宪政体。从此，督抚就把政体的改革明确地纳入到了他们的议事日程之中。

清末时期的袁世凯

光绪三十一年（1905年），直隶总督袁世凯与两江总督周馥以及湖广总督张之洞联衔上奏，请求以12年为期，实行立宪政治，并简派亲贵大臣分赴各国考察政治。接着，两广总督岑春煊也电请改革政体，实行宪政。督抚们的连续奏请，加深了清廷对宪政改革的重视，因为朝野上下，鉴于时局之危急，认为救亡的办法唯有赶紧实行立宪。他们认为全国舆论对此也是有利的，当时内外朝臣有无数的请旨奏章，民间又有报纸和文章为之鼓吹，全国上下都认为应该快速实行。当时云南巡抚林绍年还向清廷建言，以先定政体作为考察使臣之依据，并试图让清廷实行渐变式的改革，决定于适当的年份起改行立宪之法，使天下臣民在这段时期内探索适当的变革之法。同年冬，出使美国大臣梁诚、前出使法国大臣孙宝琦等联合其他驻外大臣联名上奏，以5年为期改行立宪政体，认为应该先宣布决定改革的宗旨，将立宪的纲要公诸于众，再行地方自治，最后再定集会、言论、出版的具体办法。为此，光绪三十一年（1905年）7月16日（六月十四日），清廷便颁布上谕说：“方今时局艰难，百端待理，朝廷屡下明诏，力图变法，锐意振兴“。但”数年以来，规模虽具而实效未彰，总由承办人员向无讲求，未能洞悉原委”。

于是，清廷批准了袁世凯等的奏请，派出载泽、戴鸿慈、端方等五大臣分赴东西洋考察英、德、美、日等列国的宪政。（详见：五大臣出洋）同年11月25日（十月二十九日）清廷再次发布上谕曰：“前经特简载泽等出洋考察各国政治，着即派政务处王大臣设立考察政治馆，延揽通才，悉心研究，择各国政法之与中国治体相宜者，斟酌损益，纂订成书，随时呈进，侯旨裁定”。从而设置了考察政治馆，专门负责考究宪政和法律制度。在考察的过程中，考察大臣结合其国情对宪政各国进行了较认真的比较。如在考察俄国政体的过程中，端方、戴鸿慈就中国宪政改革一事专门向俄国前首相维特进行了咨询。当时，维特认为中国必先定相关法律，然后才能准备立宪，大约总计要五十年的时间做准备。对此，戴鸿慈对先定法律表示赞同，但认为当今形势紧迫，准备的时间不能少，但是五十年的期限过于长。同时，考察大臣还对英、美、法、德、日等主要的宪政国进行了比较，最后确定以日本、德国立宪政体为其模板，进行宪政体制改革。

立宪派倡导

清廷决议采日、德宪政之前，朝野都认为实行立宪的首要因素，在中央集权的相关事宜。而且，作为过渡时代的弄潮儿，当时主张立宪的人士也都是倡行渐变式变革中国的政体的。从近代中国变革的历程来看，最先从洋务派分化出来的早期维新派就开始倡导对中国政体进行改革。在此期间，虽然他们特别钦佩英国的君主立宪政体，认为欧美诸国之中，以英国最为强大，这是因为英国的政治制度有明显优势，欧美诸国都效法英国。英国制度好就好在人民和君主的意见可以相通。但是却未要求速行宪政、速建责任内阁。这种政体改革的宣传为戊戌变法奠定了思想基础，使戊戌变法的政治改革逐渐被提上了议事日程。光绪元年（1875年），郑观应首次在《易言·论公法》中将西方的政体概括为三者，即“泰西有君主之国，有民主之国，有君民共主之国”。

梁启超

光绪二十二年（1896年）至二十三年（1897年），梁启超写了《变法通议》，反复主张变旧法为新法，指出法者为天下之公器，变者则为社会发展之公理。他认为变革的一切因素，首要在变革官制。在两年之后的维新变法中，康有为在《日本变政考》中提出了三权分立的政治变革。他认为三权（立法权、司法权、行政权）立而政体立，三权相互独立政事就有条不紊了，所以如今欲行新法，实行三权分立是必然之举。同时，梁启超在《论君政民政相嬗之理》中也主张变革政体。他认为，变法必须渐进而行，从简而繁，由恶而善。他说，当今中国民智未开，变法人才储备也不足，就算赋予人民民主的权利，他们也未尝能够去履行。戊戌变法失败之后，梁启超于光绪二十五年（1899年）开始着手研究立宪政体，并将英国漫长中形成的君主立宪政治称为完全无缺之宪政。梁启超认为中国的宪政并非立竿见影之事。他提倡中国亦应行“蜕变”式的变革，以使中国政体的进步能随时与外国的变化相应。他所拟定的宪政实行计划是：首先是经皇帝宣布实行立宪政体。然后是派官员出国考察，设立法局起草宪法并征求民意。最后，讨论五到十年后方可正式颁布，并待清廷诏令下达二十年后再实行。光绪二十八年（1902年），国内报刊便加大立宪宣传，指出立宪为当今时势之主流。如上海《新世界学报》第九期载：“当世君子，朝持一曰立宪，夕持一议曰立宪”。同年，在天津创办的《大公报》也发表文章，反复论述实行君主立宪政体的重要性。光绪二十九年（1903年），《译书汇编》更名为《政法学报》，力图使政法学说进一步在民众间传播及社会风气进一步变化，实行君主立宪政体，并专门发表《立宪论》。革命派施压

清廷宣布立宪之前，以孙中山等为首的革命党人也都对中国的宪政建设进行了一定的探索。但是，由于八国联军的入侵，致使清廷在新世纪之年又以失败而终，此时更是擦亮了革命党人的眼球。他们继而陆续在国内外加大宣传活动，建立宣传组织，如第一个留日的学生团体——励志会。光绪二十九年（1903年），励志会又将翻译为主的《译书汇编》更名为以著作为主的《政法学报》，竭力宣传资产阶级法制思想，要求清廷从官制入手实行政治改革。此外，他们还发表了《立宪论》，明确提出了在中国实行君主立宪的主张，如文章还警告清朝统治者要认清形势，不失时机地实行立宪政治。也就是说，此时他们并非反对由清廷来实行立宪。

但是，随着光绪二十九年（1903年）革命思潮及立宪思潮的同时迭起，他们当中便出现了反对清廷立宪及康梁的立宪主张。如章太炎曾经认为清朝统治者并非汉族，应该进行革命。持同一观点的柳亚子也说：“独不愿中国立宪，独不愿中国言君主立宪”。同年，邹容则明确主张实行美国的总统共和制，在其《革命军》一书中鲜明地提出了革命胜利后建立“中华共和国”的具体方案，要求进行投票选举，认为“立宪法悉照美国宪法”，而且“自治之法律悉照美国自治法律”。同年，还有陈天华的《猛回头》、《警世钟》等书，这些著作都主张实行美国的总统制，号召推翻清廷的专制统治，这都不得不对清廷的统治形成了一定的压力。

日俄影响

中日甲午战争、日俄战争的历史事实强有力的证明，以中、俄两个封建大国皆败于实行二元制君主立宪制的日本，这种战争不是简单的军事较量，而是政治优势战胜古老帝国的必然结果，这不是非小国能战胜于大国，实际上是立宪制度战胜专制制度。光绪三十年（1904年）的日俄战争的结果给了中国时人心灵一个沉重的冲击，使国人为之震撼。同时，继日俄战争后，在沙皇专制的俄国，还引爆了一场规模浩大的资产阶级民主运动。这在国际上更是引起了强烈的舆论效应，激发了中国时人要求改革政治体制，实行宪政的强烈欲望。继八国联军入侵后，国外诸多帝国主义又趁机入侵，企图在中国夺取更多的特权，特别是沙俄以瘟疫蔓延为借口，试图把之前军事占领的中国土地合法化。

日本的强大对清廷的专制统治也形成了巨大的危险。宪政的日本战胜了庞大帝国的沙俄和中国，而且为了加速侵略步伐，还正在快速发展其经济、军事等实力，加紧筹建侵略中国东北的机构。如在光绪三十二年（1906年），日本就在中国东北成立了“南满洲铁道株式会社”和关东州都督府。前一个机构总部设在东京，支部则设在大连，是日本推行侵略东北，从事殖民政策的执行机构和大本营。后一个机构是在旅顺，是日本进行军政统治的殖民机关。同时，西方的英、美、法等帝国列强也都靠之前侵略的资本养壮了自己的体魄，进而把肮脏而又贪婪的爪牙深入到了后起发展中的中国，从商品输出转为资本输出。它们早已对中国的版图虎视眈眈，试图在中国推行“以华制华”的政策。因此，这种严峻的国际环境也就成了中国近代社会宪政化建设的重要动力之源。

设置过程计划流产

出洋考察的戴鸿慈

光绪三十二年五月十一日（1906年7月2日），御史王步瀛向清廷初步提及到了责任内阁的基本结构。他提出，欧美诸国的政治制度，每一个部都设有部长，但是每部都有部长会导致事权不一，故而又置一人为内阁总理，总理带领各部向议会负责。同年8月25日（七月初六日），戴鸿慈等在上奏中第一次向中央正式提出了设置责任内阁的主张。他向清廷奏请道：如今当效仿外国的责任内阁制度，这样来实现中央行政权力的统一。并且，他还在比较国内外差异的基础上进一步提出，以前各代的内阁虽然作为枢要机构，但是无法决策，实为闲散的机构。我朝的军机处虽然类似于诸国的内阁，但是也仅备皇帝顾问，无法统御以下各部院，如果细查军机大臣的职权，也只是大约类似于欧美诸国的枢密院顾问。所以，他建议军机处宜归并于新内阁。同时，他还就责任内阁如何设置一事做了一定的安排，如提出责任内阁宜由各部大臣与总协理大臣共同组成，并共代君主负责等。两天之后，端方又进一步上奏说：“责任内阁应该设立总理大臣一人，以及国务大臣数人。国务大臣以各部之行政长官来充任阁员。这种阁臣应该代替君主对人民负责”。另外，端方还指出，内阁、议会、司法机构的职责和权限，应该都明确记载于宪法之中，彼此之间，各有其权能，各有其职守；其职权与宪法所规定的不能有一点出入。不仅如此，在体制改革问题上，端方还坚决要求将军机处并入内阁，划分中央与地方权限。他说：君主立宪国之政府必须设立责任内阁，其阁臣都应该代君主向人民负责，如遇有政治不善，最多更换阁臣而已，无丝毫责任及于君主。在王步瀛、戴鸿慈、端方等大臣的这一连续的奏请下，责任内阁的构建便在清廷眼中出现了初步的模型。

同年11月2日（九月十六日），袁世凯、奕劻等参与编纂的中央官制方案告一段落。其中，有关责任内阁的主要内容为：将行政中枢由军机处改为责任内阁，具体则为：行政事务专属内阁各部大臣。内阁总理大臣、各部尚书，也均为内阁政务大臣，各部部长一起组成政府。要求内阁各大臣负连带责任。奕劻认为，虽然中央官制方案诸多的行政事宜均应由内阁总理大臣一秉圣裁，然而拟设以持公论的资政院，作纠弹的都察院，作监察经费的审计院，以及行政裁判院、集贤院等皆应独立，而不受制于内阁，以专作监督阁臣及预防内阁专权之用，从而力图达到立宪国三权之对峙的目的。

但事与愿违，由于在清末官场上各派纷争不断、矛盾重重，致使袁世凯、奕劻等所拟定的责任内阁方案最终迫于流产。其原因是极为复杂的，但以铁良、瞿鸿禨与袁世凯的矛盾最为突出。铁良自始就反对官制改革，当袁世凯责任内阁一出炉，他便与袁氏作对，他们在大事上不做反对，特别在芝麻小事上与袁世凯政府作对。更为突出的是：瞿鸿禨与奕劻、袁世凯两者之间一直都是处于明争暗斗的政治角逐之中，他们相互抵制，各不相让。因为内阁总理大臣一职位高权重，如果此责任内阁方案通过，袁世凯、奕劻集团的势力便会大增，这对瞿鸿禨的政治生活是极为不利的。因而，这就促使瞿鸿禨在负责复核责任内阁方案的关键之时，副上《复核官制说帖》，明确反对袁世凯等人的这一责任内阁方案。此外，他不但亲自暗中向慈禧进言，而且还让赵炳麟等上书反对袁世凯等人的责任内阁方案。慈禧听后，便决定采用瞿鸿禨的意见，仍然设置军机处。也就是在这样的形势下，同年11月6日（九月二十日），清廷明确颁布上谕曰：军机处为行政事务的总体机构，自雍正相承至今，没有什么弊端，无需改为内阁，故而仍然保留军机处，从而否认了袁世凯、奕劻等大臣的责任内阁方案，使其流产。

国会请愿

立宪派按照英国式宪政进行立宪宣传，坚持由议会中的首领人物担任责任内阁的总理大臣，并倡导内阁对议会负责，受议会监督。他们“自始即鼓吹代议政治，希望通过选举的方法走上政治舞台，所以对西方的党会观念，一直着意鼓吹”。此外，他们还倡导有国会则有责任内阁，反之则不然。

杨度

为了倡行英国的议会政治，并促使清廷加速立宪步伐，他们进而相继设立了不同的立宪团体，进行大力的宣传。其中，江浙一带主要有以张謇、岑春煊等为首的预备立宪公会，其宗旨就是发愤学习西方，以使国民素质尽快赶上他们，并且使国内绅士民众洞悉国家大政，为预备立宪打好基础。同年，杨度在东京组建了宪政公会，其宗旨也即就是“预备宪政进行之方法，以期宪政之实行”，向全国鼓吹立宪之方法。同年底，杨度与谭廷闿等人又在长沙成立了宪政讲习会湖南分会，并邀请日本名士犬养毅进行立宪宣传，征求其宪政之方法。对此，犬养毅表示，中国之所以弱，在于上无对议会责任的政府，下对权力没有监督机关。想要设立责任内阁，必要先设监督机关；想要改专制政体为立宪政体，除此之外别无良方。这一鼓动，使杨度于同年底便将宪政讲习会改名为宪政公会，并先后在北京、河南等地设立支部，以便加大立宪宣传力度，扩展宣传范围。宣统二年（1910年）国会请愿运动开始后，宪政讲习会、预备立宪公会以及政闻社三家主要的立宪团体又在上海成立了国会期成会，作为专门请愿发动的机构。

在杨度的授意下，光绪三十三年（1907年）秋，宪政讲习会会长熊范舆便联合沈钧儒、雷光宇等人，首次向清廷呈递速开国会请愿书，要求召开民选议院。光绪三十四年八月初一日（1908年8月27日），清廷颁布了钦定宪法大纲，议院法、选举法要领，以及议院未开以前九年筹备事宜清单。基于此，清廷将开设议院的时间拟定为筹备事宜的最后一年，即第九年（1916年）。

九年预备立宪与立宪派速开国会形成了极大的反差，因而在熊范舆等人速开国会号召的影响下，立宪派便逐渐形成了一波接一波的国会请愿运动。从此，席卷全国的国会请愿运动高潮就在这种形势下拉开了帷幕。国会请愿运动推动了督抚的上奏。立宪派对资政院的这一奏折并不感到满足，于是他们又以解散资政院为其突破口，以便促使资政院进一步向清廷奏请速设责任内阁。同时，还有议员江辛，他认为只有责任内阁得以成立，军机处才能被取消。他说：我们的目的是要赶紧组织责任内阁，而我们的手段则是要弹劾军机大臣。继而，他又说道：“本员以为，弹劾军机大臣还可以放宽一步，而奏请从速组织责任内阁是最要注意的”。

决议出台

虽然光绪三十二年（1906年）的责任内阁方案流产了，但是它却推动了清廷的立宪，致使同年11月16日，清廷便紧接着发布了裁定中央官制的上谕。该上谕大意为：国家设官分职，都需要因时制宜，当今的形势不同与往日，国家正应该施行变通，变通的要旨在于专一责任、清除积弊、求真务实、去除冗弊之风，将百官负责的职责理清。为了继续推进立宪，清廷还于光绪三十三年五月二十八日（1907年7月8日）颁布了一道谕旨。该上谕指出，只要是切合时势，实在可行者，皆可逐一具陈，以便博览而资采择。有鉴于此，同月28日，袁世凯便继续上奏，再次请求设置责任内阁。他表示，立宪国制，应该使国务大臣代替君主的责任，故而请求采取内阁合议制度，将军机处、政务处合二为一，打下立宪的基础。

国会请愿运动推动了预备立宪的进程，致使清廷不得不考虑缩短预备立宪年限，而预备立宪年限的递减，必然又会促使清廷急需筹设一个统一性的行政中枢，对其预备立宪进行集中的规划。对此，军机处认为：如果不稍微缩短立宪的年限，恐怕难负众望；但是如果轻易地实行，又恐民气愈加嚣张，此后难以调停，所以宜于1911年（即宣统三年）设立内阁，1913年召集国会。多罗敏达贝勒毓朗说：如今时势威迫，国会已经到了不可不速开的地步了；但是如果不先明定国是，那么朝廷与国民遇事必然起争执，那么国家就不免纷扰，故而必要先设新内阁”。光绪三十三年（1907年）11月3日（十月初二日），清廷便召集王公大臣，就缩减预备年限的问题召开了御前会议。

经过御前会议激烈的探讨之后，清廷便于光绪三十三年（1907年）11月4日就国会请愿的问题发布了上谕。其中，上谕指出：之前不但有各省督抚先后电奏，请求朝廷颁布宪法、组织内阁、开设议院，而且还有资政院所奏称：顺天、直隶各省的谘议局和各省人民代表等都请求快点开国会。所以，如今经过诸大臣商议，一致认为召集议院以前，应该筹备各个具体事宜，各项事情纷繁复杂，一两年之内无法准备妥当，故而将开过会的期限改至1913年。先将官制决定下来，提前颁布试办，预即组织内阁。在之后，清廷还听从各省督抚的要求颁布宪法，组织内阁的请求，迅速颁布了钦定宪法大纲，编订宪法条款，并将议院法，上下议院议员选举法，及有关宪法范围以内必须提前赶办事项同时并举，于召集议院之前，一律准备完毕。

提前成立

在各项预备立宪事宜均须被加速筹备的情况下，设立一个新型的、全国性的行政中枢，对其诸多的预备立宪事宜进行集中的规划，也就成为了时势的一种必要。这样一来，致使“宪政馆日来已将新内阁制通则二十余条”，已在短短的时期内“议决十五六条矣”。

庆亲王奕劻

在责任内阁不得不提前成立的形势下，光绪三十三年（1907年）12月15日，清廷便再次发布上谕，饬令宪政编查馆修正逐年筹备清单，迅速将其拟定，并将内阁官制一并详细拟定然后上奏。在清廷决议提前成立责任内阁的同时，云贵总督李经羲又致电给各省督抚说：如今由于时势所迫，遂特邀请四川总督锡良“挈衔入告”。于是，在接下来的几天内，督抚们便共同议定，说：“内阁一日不设立，这个决议就一日无效”。同月，江苏巡抚程德全便连续三次电奏，要求清廷速建责任内阁。他说：“内阁的设立不可拖延，提出设立而拖延数年，这只是敷衍门面，而不是统筹实行”。基于此，打破立宪先国会后内阁的立宪原则也就成为时势发展的一种必要，从而也就促使清廷于宣统二年十二月十七日（1911年1月17日）公布了《修正逐年筹备事宜清单》。其中，该清单明确规定：宣统二年厘定内阁官制及弼德院官制，宣统三年（1911年）颁布内阁官制，设立责任内阁，然后待宣统五年（1913年）再行召开国会。

也就是在预备立宪年限被递减的形势下，清廷对责任内阁的设置问题进行了加速的筹划。宣统三年（1911年）4月30日，在各政务大臣召开御前会议之时，监国以原定内阁草案拟过渡字样“殊属不合体裁，应即垂加改订，各大臣退职后，曾经会议，拟将过渡二字删去，而以暂行二字代之”。清廷经过连催宪政编查馆，致使责任内阁官制草案得以迅速拟订，但是新成立的内阁必定多项规章制度不全，没有形成定制，应该按照年前修正筹备事单，新内阁应于本年（1911年）首先发表内阁的规章。如果不这样，恐怕政局也会因之被牵动，故须有暂行阁制，作为实行的基础，然后再根据条件完善改变。基于此，清廷于5月8日颁布了《内阁官制》及《内阁办事暂行章程》，宣布了责任内阁的基本组织方式及其职能。即内阁由总协理大臣及各部大臣所组成，一同为国务大臣，提前成立了责任内阁。如上谕明确所指：上年已降旨饬将官制厘订，提前颁布试办，将修正逐年筹备事宜一同遵照钦定阁制，设立内阁，并即照办事暂行章程先行试办。此外，上谕还指出，所有内阁属官官制及京外官制，以及各项官规仍须遵照修正逐年筹备清单，妥速拟订，陆续具奏，以便侯朕颁布施行，用副朝廷立宪，以其达到自强之目的。

内阁成员全体阁员

国务大臣

内阁总理大臣：庆亲王奕劻

内阁协理大臣：那桐、徐世昌

外务部外务大臣：梁敦彦（原任外务部尚书邹嘉来署理，六月十五日（1911年7月10日）邹嘉来改授弼德院副院长）

民政部民政大臣：肃亲王善耆（闰六月廿一日（1911年8月15日）改授理藩大臣）、桂春（仓场侍郎署理，九月九日（1911年10月30日）卸任）、赵秉钧（九月九日（1911年10月30日）任）

度支部度支大臣：镇国公载泽

学部学务大臣：唐景崇

陆军部陆军大臣：荫昌

海军部海军大臣：贝勒载洵

法部司法大臣：绍昌

农工商部农工商大臣：贝子加贝勒衔溥伦

邮传部邮传大臣：盛宣怀（九月五日（1911年10月26日）革）、唐绍仪（九月五日（1911年10月26日）任，未到任，邮传部右侍郎吴郁生署理）

理藩部理藩大臣：宗室寿耆（闰六月廿一日（1911年8月15日）免）、肃亲王善耆（闰六月廿一日（1911年8月15日）改授理藩大臣）

都察院

都御史：张英麟

弼德院

院长：陆润庠（六月十五日（1911年7月10日）解职）、荣庆（六月十五日（1911年7月10日）任）

副院长：荣庆（六月十五日（1911年7月10日）改院长）、邹嘉来（六月十五日（1911年7月10日）任）

典礼院

掌院学士：李殿林（六月廿六日（1911年7月20日）礼部改设典礼院，任）

副掌院学士：郭曾炘（六月廿六日（1911年7月20日）礼部改设典礼院，任）

内阁总理大臣、内阁协理大臣及各部大臣具体情况可以看出，皇族和满人成员占据大多数内阁席位，且控制重要事务；而六名汉人中除了徐世昌之外，均无实权。一般认为，此次组阁的失败摄政王载沣需要负上责任。

内阁属官

宣统三年五月廿七日（1911年6月23日）清廷批准了内阁属官名单如下：

阁丞：华世奎

承宣厅

厅长：赵廷珍

副厅长：英秀（满）

制诰局

局长：杨寿枢

副局长：裕隆（满）

叙官局

局长：宗室宝铭（宗室）

副局长：张锴

统计局

局长：杨度

副局长：张国淦（十一月廿日（1912年1月8日）辞免）

印铸局

局长：陆宗舆（九月三日（1911年10月24日）请假，黄瑞麒署；十月六日（1911年11月26日）解职，欧阳熙兼署）

副局长：黄瑞麒（九月三日（1911年10月24日）署局长，礼部侍郎欧阳熙暂署；十月六日（1911年11月26日）解职，欧阳熙授副局长、兼署局长）、欧阳熙

法制院

院使：李家驹（十一月廿日（1912年1月8日）电请开缺，大理寺少卿刘若曾十一月廿日（1912年1月8日）署）

副使：章宗祥（十一月廿日（1912年1月8日）辞免，参议吴廷燮署）

参议：吴廷燮（十一月廿日（1912年1月8日）署法制院副使）、林炳章、徐宗溥、阮忠枢（十二月十五日（1912年2月2日）署邮传大臣）

内外政策政治运作

明确责权

晚清责任内阁是清廷对诸多繁杂的预备立宪事宜进行集中规划的总枢纽；是“专为指定全国行政方针，统一各部行政事务而设”的全国性行政中枢。虽然在责任内阁的运行过程中，国务大臣有逃避责任的现象，但是，奕劻等国务大臣对其责任的明确也还是作出了一定的努力。从其运行来看，责任内阁刚一成立，就对其国务大臣的责任作了较为明确的规定，接着又对国务大臣的权限进行了统一的划归。

清朝责任内阁

其一，内阁明确规定了各国务大臣皆应负同等责任，不得再如之前军机大臣那样，遇事则相互推卸，出了问题就将其责任归于君主，而是共同辅弼皇帝，担负责任。更为重要的是，内阁还规定，各大臣除了临时被清廷所派遣及奉旨请假外，都得按期到阁列议，以便尽快筹划预备立宪各项繁重的事宜。其二，内阁立即对国务大臣的人事权限进行了划归。奕劻等国务大臣刚上任不久，便立即多次到内阁筹划增加人员，各自的权限和负责事项也逐步完善。为了明确国务大臣的权职，奕劻等要求拟订分权办事规则，将所有逐日应办之事分门别类的进行筹划。奕劻等对人事分权规则的具体事宜作了较为明确的规定。同时，奕劻在主持政事堂拟定的新章程中还提出，嗣后凡颁行各项法令，如国务大臣有不赞成者，仅允许不认署名，“否则即或请假出差，事后仍须补署”。

内阁法制院及内阁办事处

责任内阁的结构是过渡性的，为了完善内阁结构，奕劻等大臣便参照日本内阁附设法制、统计等局，从而拟定了内阁法制院官制，宣统三年（1911年）6月23日设置了隶属于内阁的法制院，以及内阁承宣厅、叙官、制诰、统计、印铸各局。并裁撤了旧有的宪政编查馆、吏部、中书科以及稽察钦奉上谕的事务处、批本处等机构。法制院成立后，奕劻又对法制院法律、法令等文件的拟定范围，以及查核范围进行了统一的规划。奕劻指出：为了进一步筹划预备立宪，所有法令均须改定办法，“或向无定例应行新定办法者，不惟名定章程颁列条款之件应属法令范围”，而且以捐奏或附片具陈的文件亦应包括在法令范围之内。也就是说，法制院除了撰拟不属于各部主管的法律、法令外，还得对各部所拟属于法令的条文等进行审查、复核、具奏，然后再经总协理大臣查核分别议奏施行。如有不符合统一法制之义的文件，则还须再行咨送各部院衙门。内阁法制院成立后，便立即开始了对各项官规、法律、法规等文件的拟定任务，如筹拟行政审判院院章、新内外官制等。由于“资政院为国会基础，国会为宪政机关”，所以筹办本年资政院第二次会议也就成了责任内阁的一项重要事宜。

责任内阁成立后，各国务大臣便紧接着筹设了一个统一性的中央办事机构，将政事堂作为内阁的专门议事场所。奕劻等阁臣对于内阁议事处地点的选定，曾进行了较为慎重的规划。内阁议事处成立后，内阁又在旧有的内阁处暂设了内阁收文处，将所有京外各衙门电咨的文件，进行了统一的汇归。如明确规定，凡是有关承宣厅及制诰局、叙官、统计、印铸各局的事项，自六月初一日起统归内阁收文处，凡关于法制专项则投交与法制院。

改革京外官制

京外官制是较内官制更为繁杂的事宜，是清廷预备立宪的一项重要内容之一。为了加强对地方上的有效管理，责任内阁成立后，便紧接着对京外官制的改革进行了筹划，如筹设各省审判厅及审计处等机构。奕劻等阁臣议决，要求在颁行官制前后奏请发表行政审判院法，以重裁判法权。宣统三年（1911年）7月27日，内阁就“饬法制院赶紧核订”行政审判院法。宣统三年（1911年）8月23日，奕劻等阁臣又上奏清廷，要求各部应遵照修正后的清单于该年内如期颁布行政审判院法，并设立行政审判院，以重法制而谋统一。奕劻等阁臣奏称：按照各国通例，各项行政审判事件皆以法令分别指定，而此项事件又只有当法令著有明文，并定有办法者起诉之时，方才有所遵循，审判之时亦才有所依据。

此外，审计院也是内阁加强对地方上管理的重要事宜。作为专门掌管京外各衙门出入款项，核定、报销虚实的重要机构，审计院在加强地方经济管理方面起着重要的作用。为此，内阁奏称，必先厘定地方官制，裁汰府城首县，“以期官无冗滥，事无旷废”，在国务大臣的努力下，致使责任内阁夭折之前，审计院的规模已初具。如审计院设院长一人，副院长一人，均为特简，谘议官无定额，参议官为十人。院内共分四股，每股设股长及佥事各缺，缺又分为三等，录事为二十缺，均为委任。并拟将院长改为总裁，佥事拟改为会计官。

责任内阁在加强地方官制改革的同时，还对各省官缺人员也进行了整顿，实行分别牵掣行走及变通合理用人之策。内阁要求一律停止实行捐免验看的考试任用方法，并通行各省府，饬令将此类人员具体到位的时间进行详细造册，然后再报告给内阁。同时，各部还得将该员原捐各执照以及劳绩迅速造表汇编，对于“有空白执照者应由人员自赴度支部核准换照”。

为了加强地方与中央的联系，奕劻等大臣还奏请将政治官报改为内阁官报，以便于中央之政策能及时知行于地方。奕劻等阁臣认为东西各国均以其官报为宣布法律、法令等文件之用，一切有关中央政府之规章条教，一旦拟定，皆于官报刊登，宣布于众。在川乱的过程中，由于川民撤断了电线，阻止了地方督抚与清廷的联系，因而内阁又决议在各省省城及蒙藏紧要区域一律创建无线电报，以免交通之阻隔。对此，奕劻表示赞同，但是惟一让他纳闷的是经费的问题，所以他建议先筹拟办法，再行核定。

镇压革命及保路运动

责任内阁成立之初，端方就奏请严拿匪党。端方认为各省会党横行聚众，戕官之案屡见不鲜，外省奸民往往与京城人士相互勾结，图谋不轨，且都门之匪徒亦恃有外援之势，进而内外勾串。他说：如今若不及早驱除，从重惩治，恐将再难控制。宣统三年（1911年）6月15日，清廷批准张鸣歧借外国银行五百万元作为周转市面之用，并要求他严饬地方文武，随时加强防范，如遇有不法行为者，应予立即拿办。“倘敢纠众作乱，准如该督所请，格杀勿论”。鉴于川人正准备就路事召开会议，清廷便饬令赵尔丰迅速前往，以图实力弹压此次会议。清廷要求赵尔丰除了股东会例者外，其他聚众开会者皆应立即严行禁止，如敢违抗，“即将倡首数人，严拿惩办。”

宣统三年（1911年）9月2日，清廷便任命端方为钦差大臣，并饬令其迅速前往四川，认真查办匪党。8日，清廷饬令赵尔丰迅速查拿保路首领，如遇有狂悖不法证据者，则无论是否职官，皆应将首要人犯先行正法，“并妥速解散胁从，毋任蔓延为患”。11日，上谕又严饬学部，要求控制抗议的学生。同时，还命令民政部、步军统领衙门，要求禁止各地聚众开会。随着四川保路运动的不断恶性发展，奕劻进而主张以和平、预防的方式解决。他说：“勿籍兵力妄行杀戮”。通过阁议，奕劻除了决议分电赵尔丰、岑春煊、端方等大臣，饬令严防乱党，毋许再滋生事端外，还请旨简派四川京官数人赶赴四川进行劝解，以免良民同遭涂炭。

经济方面

筹划预决算

度支大臣载泽

自逐年筹备事宜清单公布后，度支大臣载泽便于内阁成立之前，拟定了全国预算暂行章程二十七条，特别会计暂行章程九条。宣统三年（1911年）5月17日，上谕指出，从本年起开始试办全国预算的事宜统一由度支部等进行奏准施行。该上谕明确规定：“朝廷主持于上，部臣复稽核于下，此预算之无可疑虑者也。”并要求度支部将内外各衙门应造全国预算及借款之用法等各项表册分别“严催剋期办妥，一俟九月开（资政院）常年会即复该院议决，毋稍延误。”接着，载泽便通告江苏全省公民，要求维持本年预算案。他认为试办预算之办法极为辣手，现若事先核减，则京外各衙门将起而纷争，这样势必会延误预算入奏日期。因此，他指出：岁出预算、决算之事宜，皆应以财政为庶政之根本。并说：预算、决算与国家财政关系极为密切，所以应准许人民作其监督。此外，他还主张根据各衙门所送册表，暂定预算总案，俟资政院开院之时，再行由资政院核减。

载泽提倡统一财政，拟请裁撤督办盐政大臣，并将盐务归并于度支部，以便直掌管理。他说：如今内阁已成立，度支部已设国务大臣，盐务为财政之一端，自应隶于度支部，以利于划清权限，而专责成。基于此，载泽以整顿国税为由，倡设京外盐政专官，“以原有之差缺酌设实官用人，既无冗滥；以原有之薪俸匀定公费用款，亦不致大增”。

拟订皇室、内阁经费

首先、皇室经费的拟定。为了集中全国的财力进行预备立宪，内阁对皇室经费进行了核定。拟订皇室经费是修正逐年筹备事宜的一项重要议案之一，是有关皇室成员生计和规划国家财政的重要事宜，必须妥慎从事。最初，监国饬令度支部，要求妥筹拟订，并将其草案交由资政院，以便于集议。接着，泽公便特邀宗人府四邸，就皇室大典之修订办法进行会商。经过商讨，最后议决由溥伦、载泽两大臣担任起草工作，并按照列圣钦定宗人府各项旧例，参核新颁各项法令，以及各国皇室法典，斟酌拟订。对于内务府所拟订的皇室经费，监国曾屡次以国势阽危，上下交困为由，与总协理及各国务大臣进行磋商。

第二、内阁经费的厘定。作为全国的行政中枢，内阁要正常运行，进行各方面的筹划、开支，其经费的核定自然是国务大臣首当考虑的重要事宜之一。为此，内阁决定，先由总理大臣奕劻进行核定，然后再交与度支大臣载泽进行考核，最后待属官制颁布后，再开正式会议议定。载泽说，阁费数目之大，而部库又实属无法筹措，所以宜与各国务大臣进行会商、议定。对此，总协理大臣均表示赞同，并要求按照阁制暂行章程，厘订阁费，确定数目，俟完全阁制颁布实行后，再当妥拟办法。

军事建设

其一，陆军部方面。责任内阁成立后，陆军部便致电给各督抚，要求查核军费，扩充新军。该部声称：“开国防重要筹款虽艰，各省原有之军费应归军用，业经奏准通行…以扩充新军，希即转饬遵照，此项公产不得挪作他用，并从速清查数目”。陆军大臣荫昌认为，如今宜拟编练蒙古小队一镇，专备保卫长城及各蒙古边关之用。其中，内容“系分为十协，每协复分为队选兵”，其办法则为合练，即由指定的直省人民、三省旗兵、蒙边游民以及陕甘回人民组成。同时，该部对各省督抚权限也进行了一定的变通，“拟将各省督抚对于新军之权限酌加变通，以免窒碍”，并“闻军咨处亦颇以为然，拟即赶筹相当办法”。因此，陆军部又加强了对军事用人的管理，如该部所奏：嗣后任用陆军司法、执法各类人员兼得以学律军官及取得法律毕业文凭之人进行派充，并要求分别对现有的执法人员进行严格的考察。

其二、海军方面，海军部建议筹设海军司令部和加强军事人才培养，以及对港口进行认真考察。随着各项新官制的即将颁布，海军大臣载洵贝勒认为，海军机关也必然应得到内阁相应的重视。所以，他提议遵拟奏设海军司令部，成立海军完全机关，以备完善海军机构，加强海军制度化建设。但是，总协理大臣及军咨大臣载涛皆以海军规模尚未完备而未予赞成。接着，洵贝勒又倡议仿照陆军部办法，设立军官学堂一处，以作造就部署人才之用。此外，该部还通过对军港进行考察，最终决定在上海择地作为修理航舰之处，并指出：目前诸多军港尚未有详细地图可供军备之用，所以宜特派专员前往调查，以“测绘制作详图，以备应用”。为了加强海军设备建设，海军部统领程璧光拟请修电机、换电线，赴美国纽约进行考察，并致电外务部。宣统三年（1911年）6月27日，外务部在收电后，即行回复到：汽鼓、电机、电线准照其修换，并侯电再游美国，墨西哥进行详细考察。

文教思想

文教、思想方面。责任内阁将原有军机处的翻译房并入翰林院，并改翰林院为学士院，直隶于内阁，作为全国科学文化研究的最高机构。思想方面，奕劻倡行积极主义，与时代同步，发展交通、教育事宜。宣统三年（1911年）7月10日，奕劻发表施政演说，他声称：交通时代与闭关时代有别，而立宪时代又与专制时代有异，昔日以保守为主，今之则以进取为宗。过去行消极主义可保安全，而今则非行积极主义不可图存。同时，他还指出，如今施政的重点在于整理财政、振兴实业、发展教育、交通事宜。但是，在此次演说中，奕劻并未对如何剔除专制政治，确立及完善民主政治等重大问题进行阐述。

教育方面，责任内阁倡行普及教育，以培养各种新式人才。奕劻认为在中学以下普及教育与宪政建设息息相关，如今普及教育迫在眉睫，而普及教育之推行、维持、教授、管理等均须广集教育经验之人才，而仿制则宜采日本高等教育会议章程，并行变通办理之策。日本与中国同属亚洲文化，有着密切的联系，所以学部也提倡以日本高等教育会议章程为其模板，并对其进行变通办理，由此而订定了《中央教育会章程》十四条。此章程颁布后，学部便招集各项学务人员，在京师设立会所进行教学。同时，学部还奏请设立中央教育会，提倡实行奖励办学、变通师范义务教育等政策，以推动各类新式人才的培养。中央教育会是作为全国教育的议事机关，是辅助学部征集全国有关教育改革各种意见的总枢纽。此外，学部还提倡，如今应明定全国教育宗旨，以及变更初等小学和初等师范女子学校办法，以便加强教育制度化的管理。

对外交涉

中英方面，责任内阁成立不久，上谕就要求广东等省，在和英使续订条约之前，将各种鸦片税，以及其他各项限制条例，全面停止。“如敢再巧立名目，定惟该督抚是问”。同时，外务部在与英国使臣进行协商之时，还明确主张立即增加洋药税厘及土药税，确定了洋药税厘，并提高了税率。四国借款签订后，英法资本家对中国的借款用途表示担忧，要求清廷派员说明其借款用法。为此，清廷决计派大清银行副监督陈锦涛及其随员赴法国巴黎，并趁出行之机，考察欧美诸国币制情形，以资参考。此外，中国还向英国政府提议，收回光绪二十五年（1899年）被英国所租借的威海卫，以作公共军港之地。

责任内阁刚成立，朝廷便企图与美国取得密切的联系，特旨外务大臣以养病为由，前往美国游历，但其本意在于专为中美某项密约而行。中美合作方面，以合办轮船公司最为显著。其中，中方由邮传部负责，双方总资本共计六十万两，分为股份，由中美各认一半，并遵照中国公司律，各轮船均悬挂中国国旗。

对于中俄修订商约之事，理藩部首先是拟派员前往蒙古，以图调查所有关于蒙古历次条约案件，并向外务部咨取成案。由外务部检抄中俄约章会要三册，约章续编一册送交理藩部，并由两部会同检抄历年成案，以便调查时有所依据。然后，内阁再拟定由赴俄使臣陆徵祥等人前往西伯利亚，修订西北陆路通商条约。但是，此次出行，并非专为修约一事，而是待商约修订就绪，仍须接议东三省中中俄久未就绪的各项交涉事宜。外务大臣认为俄商在蒙古的活动影响甚大，如俄国商民数量在蒙古一带与日俱增，而且中国之前对其毫无限制，致使俄国商民有夺我主权、利权之恶果，严重地影响了我国蒙古经济的正常发展。因此，外务部电饬修订中俄商约大臣，要求在改约之时，“务向俄廷力争，毋稍退让，并咨行东三省督抚知照”。沙俄因未能达其目标，进而企图获得在东蒙古方面的特权。对此，外务部以其同样的态度回击了沙俄。此外，由于喀尔喀蒙王喇嘛有私投俄人之举动，外务部便照会驻京俄使，致使“俄使已允认该国政府决不能受该蒙王之私投，干预蒙古内政，有伤中俄邦交”。

评价进步意义

宣统三年（1911年）5月8日，清廷裁撤旧内阁和军机处，设立责任内阁。在新发布的内阁官制章程中，对新内阁的组织结构和职权作了明确规定：内阁由国务大臣组成，国务大臣包括内阁总理大臣一人，协理大臣一至二人，各部大臣共十人（外务、民政、度支、学务、陆军、海军、司法、农工商、邮传和理藩院十部）。应该说，这种构架和当年袁世凯力争的责任内阁基本相似，在推进中国专制政治结构的转型还是具有很大进步意义的。

负面评价

载沣任用满族亲贵的祸端也在这次内阁名单上彻底暴露。当时的内阁名单如下：总理大臣奕劻（宗室），协理大臣那桐（满）和徐世昌（汉），外务大臣梁敦彦（汉），民政大臣肃亲王善耆（宗室），度支大臣载泽（宗室），学务大臣唐景崇（汉），陆军大臣荫昌（满），海军大臣载洵（宗室），司法大臣绍昌（觉罗），农工商大臣溥伦（宗室），邮传大臣盛宣怀（汉），理藩大臣寿耆（宗室）。[1]

内阁总共13人，满族即占到9人，其中皇族7人，汉族竟然只有4人，举国都为之哗然。立宪派本有两个要求，一个是速开国会，一个是责任内阁，但速开国会的要求被打了折扣，而皇族内阁就更是让那些立宪派至为的失望。因为在这个极为敏感的问题上，清廷在不经意间犯下的巨大错误，这等于是证明了革命党人反清排满和实行种族革命主张的正确性，这等于是在给革命党人加分助力的愚蠢之举。[1]

虽然这些皇族阁员大都是响当当的政治改革派，并非全是顽固保守、庸碌无能之辈，比如，总理大臣奕劻虽是个贪官，却是公认的改革者，公开主张三权分立；载泽、溥伦、善耆、绍昌是最热心的宪政实践者，也是满族权贵当中最有学识的成员，政治倾向相当开明，甚至暗中与梁启超等“逆党”往来不绝。这个内阁算不上是一个“反动”内阁。但是，与畸形的内阁人事搭配相比，阁员们身上的优点已变得无足轻重、毫无意义。人们普遍认为，大清朝廷仍将国家权力视为一家一姓之私产，他们不仅不信任汉人，甚至也不信任无血缘关系的满人，而只信任自家那一小撮宗室亲贵。他们死也不会放权，其公然蔑视皇室不入阁这一源于英国宪制的惯例，等于坐实了革命派对它的严厉指控：满清王朝分明就是骑在汉族头上的“鞑虏”，是一个反华排汉的异族压迫政权，若要去除此压迫，舍革命而无二途。

与朝野立宪派的普遍失望相比，地方汉族大员对新内阁的反感同样是致命的“皇族内阁”剥夺了地方督抚直接向皇帝上奏入对的权利，改将各省交由内阁统辖，而这是早已坐大的地方实力派完全不可接受的。由此人们就不难理解，当革命匆匆来临，以往曾维护皇室、反对革命的立宪人士和地方官僚为何竟大都抱持幸灾乐祸、乐观其成的态度。

这届内阁在辛亥革命浪潮中迅速倒台，被袁世凯内阁取代。而“皇族内阁”的组成，使立宪派和社会舆论倍感失望，认为清政府无意立宪，部分人倒向革命阵营。

影响

清末责任内阁的出台，皇族占大多数。皇族大量涌上政坛，从表面上看是显示了皇族力量的强大，但在实际上却未必有利于爱新觉罗家族的统治。因为皇族庞大，就难免参与到权力的角逐之中，造成皇族从深层分裂。

“预备立宪”的骗局暴露以后，立宪派内部开始分化。同时皇族内阁集权，也造成统治集团内部的分残，引起汉族官僚的离心。清政府陷于空前孤立的境地。热心君主立宪的人们认定清廷没有立宪的诚意，从此与王朝离心，因而在武昌首义之后纷纷站到革命一边，使王朝很快瓦解。